Национализация как один из способов поддержки экономики в период кризиса и экономических санкций

Краткая историческая справка

Национализация — это передача в собственность государства земли, промышленных предприятий, банков, транспорта или другого имущества, принадлежащего частным лицам на возмездной (полный или частичный выкуп) или безвозмездной (экспроприация) основе.

Национализацию как меру государства по осуществлению социально-экономических изменений необходимо отличать, во-первых, от реквизиции (принудительное возмездное временное изъятие или постоянное отчуждение государством имущества физических или юридических лиц, применяемое в чрезвычайных обстоятельствах, таких как стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии и иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер), и, во-вторых, от конфискации (принудительное изъятие имущества у лица, обвиняемого в уголовном или административном правонарушении, в качестве меры наказания).

Идея национализации впервые зародилась в XIX веке (К. Маркс, Ф. Энгельс «Манифест Коммунистической партии»).

Существует множество классификаций национализаций, но нас интересует та, которая классифицирует виды национализаций в зависимости от целей совершения. По этому основанию выделяют два типа национализаций: реквизиционная и мобилизационная.

Реквизиционная национализация представляет собой довольно радикальный вариант, являющийся неизбежным уделом всех революций и войн. Победившая сторона желает получить как можно больше с проигравшей. Впервые осуществленная наиболее масштабная в истории реквизиционная национализация была проведена в России после Октябрьской революции 1917 года.

Мобилизационная же национализация служит инструментом для рационализации экономики во время трудных для страны ситуаций, таких, например, как война или экономический кризис. Целью мобилизационной национализации является не получить с проигравшей стороны как можно больше, а помочь крупным компаниям избежать краха, либо помочь государству справиться с задачей, стоящей перед ним. Например, Франция национализировала Банк Франции, а также угольную промышленность, производство электроэнергии, газа, транспорт и некоторые другие отрасли для преодоления последствий Второй мировой войны.

Изначально национализация была сугубо политической идеей, которая постепенно превратилась в средство макроэкономической стабилизации.

К XIX – XX вв. государственная собственность стала рассматриваться как средство государственного регулирования. Государственным инвестициям стала придаваться роль регулирующего рычага в периоды экономических спадов.

С конца 1980-х годов либеральная повестка в экономике большинства западных стран всё более усиливалась, и, национализация, казалось бы, ушла на второй план. Однако экономический кризис, начавшийся в 2008 году, заставил руководство многих либерально ориентированных стран обра-титься к частичной мобилизационной национализации как одному из наиболее популярных анти-кризисных средств.

На сегодняшний день национализация рассматривается в качестве одного из эффективных средств решения экономических проблем и используется в качестве инструмента продуманной экономической политики.

Экономика, как глобальная, так и российская, испытывают негативное влияние ряда факторов, проявившихся еще до пандемии, которая только усугубила положение.

По официальным данным, в 2020 году ВВП России снизился на 3,1%. Большее снижение наблюдалось во время мирового финансового кризиса 2009 года (-7,8%) и российского кризиса 1998 года (-5,3%). Основной вклад в снижение ВВП в абсолютном выражении внесли добыча полезных ископаемых, транспорт, торговля и услуги населению, а в относительном – общественное питание (-24%), культура и спорт (-11,4%). (https://rosstat.gov.ru/)

Согласно докладу ООН, в 2020 году падение мировой экономики составило 4,3 %. Это самое резкое сокращение мирового производства со времен Великой депрессии. Для сравнения: во время финансового кризиса 2009 года мировой ВВП упал всего на 1,7 %. Мировая торговля товарами и услугами в 2020 году снизилась на 7,6%.

И хотя статистика показывает несколько более оптимистичные цифры для России, тем не менее, необходимо задуматься: а что ждет нашу экономику?

Ведь многие меры государственной поддержки уже прекращены. Да и многие антикризисные меры представляли собой не расходы бюджета, а иные способы поддержки: отсрочки налоговых, кредитных и арендных платежей, мораторий на банкротство, льготный кредит «на зарплату» и т.п. Причем большинство этих мер носило краткосрочный характер, и воспользоваться этой поддержкой могли далеко не все реально пострадавшие предприятия.

Сейчас возобновились и весьма активно проводятся приостановленные из-за пандемии выездные налоговые проверки (а камеральные налоговые проверки и не приостанавливались). Вновь запущена и процедура принудительного взыскания налоговых платежей. А с учетом сложившейся практики понуждения к уплате налогов через уголовное преследование, можно прогнозировать рост количества таких уголовных дел.

Между тем, по данным опроса, проведенного Службой специальной связи и информации ФСО России в апреле 2019 года, в результате уголовного преследования бизнес был полностью или частично разрушен у 84,3% респондентов, еще 2,6% респондентов ответили, что бизнес ушел в тень. И более половины участвовавших в опросе предпринимателей не готовы после уголовного преследования продолжать заниматься предпринимательской деятельностью в России. Это показывает, что угроза уголовного преследования предпринимателей и визита силовых структур остается одной из самых опасных для бизнеса.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей Борис Титов опубликовал доклад о влиянии пандемии коронавируса на бизнес. Всего кризис затронул 6,05 млн компаний и предпринимателей и до 67 % от общего числа предприятий в стране. По данным аудиторской компании FinExpertiza, за весну 2020 года более трети организаций оказались в убытке на 1,65 трлн рублей, а остальные заработали 3,05 трлн рублей. В итоге прибыль российского бизнеса составила 1,4 трлн рублей, это на 67 % меньше, чем весной прошлого года. За последний год в России закрылось 1,16 млн предприятий малого и среднего бизнеса, это в 2,3 раза больше, чем годом ранее.

Приведем статистику о количество решений судов о введении процедур в отношении юридических лиц и крестьянско-фермерских хозяйств о признании должника банкротом и открытии конкурсного производства:

2015 год	2016 год	2017 год	2018 год	2019 год
13 044	12 549	13 541	13 117	12 401

По официальным данным в 2020 году количество корпоративных банкротств снизилось на 19,9% к 2019 году до 9931 шт., число введенных судами процедур наблюдения сократилось на 23,3% до 7775 шт.

Как видно, количество банкротств уменьшалось. Однако статистика за 2020 год не может быть успокаивающей, ведь по Постановлению Правительства РФ от 03.04.2020 № 428 в 2020 году действовал мораторий на возбуждение дел о банкротстве налогоплательщиков, наиболее пострадавших от распространения коронавирусной инфекции. Как сложится ситуация после отмены моратория, учитывая длительность банкротных процедур, мы увидим ближе к концу 2021 года.

И эти риски вполне могут реализоваться в том числе для предприятий, имеющих критически важное значение для экономики. Закрытие и банкротство таких предприятий может привести к дезорганизации экономики, разрыву цепочек поставок, утрате возможности производить отдельные виды продукции, создаст угрозы безопасности и обороноспособности государства и общественным интересам.

Первый сигнал уже получен. Так, в конце августа 2020 года Президент РФ Владимир Путин обратил внимание на то, что АО «Башкирская содовая компания», контрольный пакет акций которой принадлежит частным лицам, при огромной выручке практически не вкладывает деньги в развитие предприятия, а выводит деньги в оффшоры. 4 декабря 2020 года Арбитражный суд Башкортостана полностью удовлетворил иск Генпрокуратуры РФ об изъятии акций АО «Башкирская содовая компания» в пользу Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество).

Право на национализацию является неотъемлемым элементом права государства свободно распоряжаться своими естественными ресурсами и богатствами. В статье 2 Хартии экономических прав и обязанностей государств (12.12.1974) предусмотрено, что каждое государство имеет право национализировать, экспроприировать или передавать иностранную собственность при условии выплаты соответствующей компенсации с учетом соответствующих законов и постановлений и всех обстоятельств, которые это государство считаем уместными.

Право государства лишить то или иное лицо его собственности «в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом», признано в Европейской конвенции по правам человека, принятой Советом Европы (ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

В мировой практике (помимо российского опыта) имеется достаточный опыт национализации, например:

• национализация добычи земляного масла в Мексике в 1938 правительством Ласаро Карденаса
• национализация ряда отраслей промышленности в Великобритании в 1940-х годах
• национализация Суэцкого канала правительством Египта в 1956
• национализация горнорудной промышленности в Республика Чили в 70-х годах (при президенте Сальвадоре Альенде)
• национализация добычи нефти в республике Венесуэле в 1976 г.

Законодательство большинства стран определяет национализацию как экономическую меру, проводимую в общественных интересах на основании специального акта компетентного государственного органа с выплатой компенсации собственнику национализируемого имущества. Закон о национализации имеет экстерриториальное действие, т. е. должен признаваться и за пределами страны. Государство, принимающее решение о национализации, может путём заключения международных соглашений урегулировать вопрос об имущественных претензиях с государствами, чьи интересы были затронуты.

Совсем недавно вероятность национализации рассматривалась как абсолютное зло. Считалось, что время государственного регулирования осталось далеко позади. Однако нынешний кризис, вслед за кризисом 2008 года, может серьезно изменить эти взгляды.

Так, институт национализации был использован в период кризиса 2008 года в Великобритании. Тогда были полностью национализированы два крупных банка – Northern Rock (государство забрало его токсичные активы и продало филиалы банка конкурентам) и Bradford & Bingley и частично – Royal Bank of Scotland, Lloyds и HBOS (получили финансовую помощь в обмен на долю государства в капитале банка). По пути добровольной национализации пошел и крупнейший игрок на немецком рынке недвижимости – Hypo Real Estate (правительство выделило ему 3 млрд. евро в обмен на увеличение своей доли собственности до 90%). При этом Российская Федерация оказалась единственной из стран «большой двадцатки», не прибегавшей в кризис 2008 года к национализации.

Сейчас национализация рассматривается как стандартный инструмент, используемый в развитых странах мира для быстрой нормализации рынка в случае непредвиденных обстоятельств.

Масштабы и негативные последствия вирусной пандемии для экономики весьма существенны. В сложившейся ситуации определяющую роль в восстановлении экономики может сыграть активная экономическая политика государства. И в некоторых странах уже заговорили о необходимости национализации.

Власти Германии не исключали временной национализации важных для государства компаний, если те будут испытывать трудности в связи с распространением коронавирусной инфекции COVID-19. Об этом в интервью Der Spiegel заявил министр экономики и энергетики ФРГ Петер Альтмайер.

Выдающиеся экономисты, в том числе такие, как Габриэль Фелбермайр из Кильского института мировой экономики и бывшие правительственные советники Питер Бофингер и Беатрис ведер Ди Мауро, — также подняли вопрос о национализации, по крайней мере в частичном масштабе. «Если мы не сможем сдержать экономический шок [от вспышки] и банкротство возникнет в массовом масштабе, такие меры, как рекапитализация государством, могут стать мерами ultima ratio», — говорится в их письме.

Глава Министерства финансов Франции Бруно Ле Мэр заявил, что французское правительство готово использовать все средства для поддержки крупных компаний, страдающих от потрясений на финансовом рынке, включая национализацию в случае необходимости. Это может быть сделано путем рекапитализации, это может быть сделано путем взятия доли, я даже могу использовать термин национализация, если это необходимо, — добавил Ле Мэр, не говоря, какие компании могут рассматриваться в качестве приоритетных.

Возникают вопросы о национализации частных медицинских учреждений в Италии и Испании, авиаперевозчиков в Германии, Франции, Италии, Швеции. Одной из первых стала авиакомпания Lufthansa, которая столкнулась с существенными сложностями из-за пандемии. Правительство Германии согласовало условия предоставления компании помощи в обмен на акции.

То есть, «фактор коронавируса» поставил на повестку дня вопрос национализации крупных частных компаний. И может случиться так, что альтернативы национализации не будет. Если влияние пандемии затянется до конца года или продолжится в следующем году (то, что сейчас называют второй волной), то можно ожидать, что вопрос национализации может стать актуальным и для российской экономики.

Итак, национализация – это отчуждение имущества у частных лиц и передача его в собственность государства, осуществляемое на основании специального акта компетентного государственного органа.

Российским законодательством вопросы национализации практически не урегулированы, за исключением отдельных положений, в основном касающихся изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Не указаны и возможные причины национализации. Таковые определяются государственными интересами и не зависят от воли собственника имущества.

Возможность обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация) предусмотрена абзацем третьим пункта 2 статьи 235 ГК РФ, в которой указано, что такое обращение производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 ГК РФ. То есть, при национализации за счет бюджета необходимо возместить не только ущерб, но и другие затраты, связанные с изъятием имущества, а также компенсировать неполученную прибыль, поскольку согласно п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые данное лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Однако такой закон до сегодняшнего дня не принят, хотя законопроектов о национализации было разработано достаточно много. Не разработана и процедура такой компенсации, что на практике приводит изъятию имущества без компенсаций.

Так, в Республике Крым был принят ряд нормативных актов по вопросам управления собственностью, имущественным и земельным отношениям, национализации, в результате чего ряд собственников лишился своего имущества без какой-либо компенсации.

Пример из арбитражной практики:

Акционер иностранного юридического лица ссылался на нарушение его имущественных прав в результате национализации имущества иностранного юридического лица. Оспаривалась законность Постановления Государственного Совета Республики Крым от 03.09.2014, которым имущество санатория «Горный» (г. Ялта, пгт. Курпаты, Алупкинское шоссе, 1) закреплено за государственным унитарным предприятием Республики Крым «Санаторно-оздоровительный комплекс «Руссия» (ГОК РК «СОК «Руссия»). Суды пришли к выводу о том, что в силу Постановления Государственного Совета Республики Крым от 17.03.2014 № 1745-6/14, Федерального Конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ, Закона Республики Крым от 31.07.2014 № 38-ЗРК и Постановления от 03.09.2014 № 2483-6/14 у Республики Крым, входящей в состав Российской Федерации, возникло право государственной собственности на имущество Санатория «Горный», которое (имущество) впоследствии передано на праве хозяйственного ведения государственному унитарному предприятию Республики Крым «Санаторно-оздоровительный комплекс «Руссия». Суд в удовлетворении требования отказал, так как собственностью субъекта РФ признано имущество иностранного юридического лица, а не акции, право собственности на которые принадлежит акционеру. Также было отмечено, что к спорным правоотношениям не подлежат применению статьи 235, 306 ГК РФ (Ссылка)

В Конституции Российской Федерации закреплен принцип неприкосновенности частной собственности. В то же время государству предоставлено право принудительно изымать собственность для своих нужд при условии предварительного и равноценного возмещения .

Как указал Конституционный Суд, «само по себе законодательное регулирование, закрепляющее в качестве общего правила сохранение права собственности за физическими и юридическими лицами и обеспечение преемственности между правом собственности Украины и правом собственности Республики Крым с указанием момента прекращения права собственности у прежнего правообладателя и возникновения его у Республики Крым, является допустимым и обусловлено особенностями переходного периода, введение которого имело целью в том числе упорядочение отношений собственности при интеграции новых субъектов Российской Федерации в российскую правовую и экономическую системы и тем самым – поддержание правовой определенности и стабильности гражданского оборота в новых для Республики Крым условиях».

Очевидно, что отсутствие правового регулирования не способствует соблюдению прав собственников. То есть, закон о национализации необходим для установления оснований изъятия имущества у частных собственников и защиты их прав и интересов, исключения дискриминации бывших собственников и решения вопроса о справедливой компенсации.

Тем более, что в современных условиях мер господдержки может оказаться недостаточно, и в полный рост встанет вопрос использования института национализации в случае, когда появится необходимость поддержать критически важные предприятия в случае возникновения значительных проблем.

Один из последних примеров: в конце августа 2020 года Президент РФ Владимир Путин обратил внимание на то, что АО «Башкирская содовая компания», контрольный пакет акций которой принадлежит частным лицам, при огромной выручке практически не вкладывает деньги в развитие предприятия, а выводит деньги в оффшоры. 4 декабря 2020 года Арбитражный суд Башкортостана полностью удовлетворил иск Генпрокуратуры РФ об изъятии акций АО «Башкирская содовая компания» в пользу Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество).

Известно несколько способов, как избавиться от проблемного бизнеса:

• продажа со всеми долгами, что крайне затруднительно осуществить в период кризиса;
• банковский кредит под залог с последующим непогашением кредита и обращением взыскания на предмет залога, что в кризис также может оказаться нереализуемо, в том числе и по причине оценки банком предмета залога.

Третий же способ – национализация – пока существует только теоретически. Но очевидно, что, попав в безвыходную ситуацию, выбирая между банкротством и национализацией, собственники были бы заинтересованы в передаче своего бизнеса государству. Как и государству может оказаться выгоднее получить контроль над критически значимым предприятием, сохранить его как налогоплательщика и рабочие места для граждан, а впоследствии компенсировать свои затраты (хотя бы и частично), на что нельзя рассчитывать ни оказывая прямую денежную помощь, ни тем более при банкротстве.

Банкротство может использоваться как инструмент оздоровления в период роста экономики. Но при глобальном кризисе или рецессии это не только не эффективно, но и чревато рядом негативных последствий:

• обостряются социальные проблемы, поскольку предприятие-банкрот больше не может обеспечивать работой, а, соответственно, и средствами к существованию своих работников. Как следствие, растет безработица. Так, число безработных граждан, официально зарегистрированных в органах службы занятости, с 1 апреля 2020 года уже выросло в 3,5 раза. Вслед за этим вырастет и количество бедных. То есть, будут обостряться социальные проблемы, не исключая и рост преступности, а государство не сможет в полной мере защитить общественные интересы. Особенно актуально это может быть для моногородов;
• разрушаются производственные цепочки, разрываются хозяйственные связи, так как предприятие-банкрот больше не может выполнять свои обязательства перед своими покупателями (заказчиками). И еще, как показывает практика, поставщики не смогут получить с банкрота причитающиеся им денежные средства за поставленные товары и выполненные работы. А это может повлечь уже цепную реакцию банкротств;
• неизбежно снижающееся из-за падения доходов граждан потребление опять-таки по цепочке вызывает падение доходов всех предприятий, участвующих в процессе производства и реализации товаров, как следствие – сжатие (а то и остановка) производства и снижение ВВП.
• банкротство зачастую (и особенно в периоды кризисов) становится инструментом перераспределения основных средств производства и капитала в пользу более крупного капитала и монополизации. Падение стоимости акций, экономические проблемы могут привести к росту спекулятивных (а иногда и откровенно мошеннических) сделок с целью захвата предприятий;
• возникают невосполнимые потери бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов. Ведь предприятие-банкрот больше не будет производить налоговые отчисления и уплачивать страховые взносы, не будут удерживать и уплачивать НДФЛ за своих работников. С ростом безработицы и бедности возрастут и расходы государства на выплату соответствующих пособий и компенсаций.

То есть, процедура банкротства (и в особенности массовые банкротства, которые практически неизбежны в кризисные периоды) не может быть приемлемой для социального государства. Вот тут-то и должно государство выполнить свою функцию по защите экономики и включить национализацию. А для этого, пока еще есть некоторый запас времени, необходимо разработать закон о национализации. И лучше, если государство будет иметь больше возможностей для вмешательства в деятельность коммерческих предприятий, быстро и гибко реагировать на возможные кризисы, а бизнес будет заранее понимать правила игры.

Это особенно актуально в свете последних событий. Так, Президент России Владимир Путин согласился с идеей о возможности национализации предприятий, которые со сбоями исполняют гособоронзаказ. Об этом он заявил на церемонии подписания Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, работодателями и правительством РФ на 2021-2023 годы. По мнению Президента России, национализация возможна, «если собственники не справляются с текущей работой и не могут эффективно использовать в том числе помощь со стороны государства, которая в целом оказывается».

В любом случае национализация не может быть произвольной. И законодатель должен исходить из весомых оснований, таких как необходимость обеспечения безопасности и обороноспособности государства, защита прав человека, стабильность экономической деятельности, соблюдение общественных интересов. Но при этом необходимо определить, кто может быть инициатором процесса национализации, а также возможные формы национализации.

Понятно, что в самом законе физически невозможно предусмотреть все критерии, по которым может производиться определение критически значимых предприятий. Скорее, необходимо предусмотреть сам механизм, который будет учитывать интересы всех сторон – и государства, и бизнеса, и работников предприятий. Как представляется, может идти речь о создании специальной комиссии по национализации, в том числе с участием Российской трёхсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, поскольку будут затрагиваться интересы работников предприятий.

Возможно предусмотреть и специальный независимый аудит для проведения legal due diligence (правового аудита), который бы оценивал не только активы и пассивы предприятия, но и возможные варианты национализации (выкуп государством и дальнейшая реализация активов либо финансовая помощь в обмен на долю в капитале), проверял юридическую чистоту активов, оценивал роль менеджмента предприятия в создавшейся предбанкротной ситуации.

Открытая работа подобной специальной комиссии, запрос экспертных мнений, независимый аудит могут существенно нивелировать коррупционные риски и недобросовестные действия собственников бизнеса. Участие Российской трёхсторонней комиссии будет обеспечивать контроль со стороны институтов гражданского общества за ходом национализации в случае ее проведения, а впоследствии – и за деятельностью национализированных предприятий.

Также в законе необходимо предусмотреть механизм определения стоимости национализируемого предприятия и порядок выплаты компенсации: кем и за чей счет должна проводиться оценка, порядок определения и выплаты возмещения и т.п. Потребуются корректировки бюджетного законодательства и расходной части бюджета. Для снижения нагрузки на бюджет можно предусмотреть выплаты в виде государственных ценных бумаг, подлежащих погашению по истечении срока, определенного законодательством о национализации.

Важное значение имеет вопрос об управлении национализированным предприятием. Который также можно разрешить на стадии подготовки законопроекта. Здесь возможны различные варианты, в том числе и сохранение прежнего менеджмента, который может решаться опять же на этапе рассмотрения вопроса специальной комиссией.

Исходя из вышесказанного представляется, что для сохранения экономического, а возможно, и политического суверенитета страны может встать вопрос о проведении национализации предприятий, критически значимых для экономики, государства и граждан. Окончательное решение о национализации, ее масштабах, порядке и условиях необходимо принимать исключительно из экономических соображений, однако для этого нужна законодательная база.

И в завершение нужно отметить позитивные стороны национализации:

• сохранение рабочих мест для граждан и снижение социальных рисков;
• сохранение критически значимых предприятий, имеющих стратегическое значение для обеспечения безопасности страны или необходимых обществу;
• пополнение бюджета за счет доходов предприятия и/или возможной последующей приватизации предприятия или продажи активов.